Wie Sanktionen funktionieren

Die Sanktionsprüfung ist die eine Compliance-Kontrolle, bei der ein einziger übersehener Treffer bereits für sich genommen einen Verstoß darstellen kann – unabhängig von der Höhe des Betrags und unabhängig von der Absicht. Bei Kontrollen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (AML/CFT) wird geprüft, ob eine Aktivität verdächtig ist; bei Sanktionen geht es darum, ob überhaupt eine verbotene Person, Organisation oder ein verbotener Ort beteiligt ist. Compliance-Beauftragte, die wissen, woher Sanktionen stammen, was sie verbieten und für wen sie gelten, können eine verhältnismäßige Prüfung einrichten, statt blind oder gelähmt zu agieren.

Sanktionen im Vergleich zu AML/CFT

Beide Bereiche nutzen dieselben Kunden- und Transaktionsdaten, funktionieren jedoch unterschiedlich.

Die FATF verbindet beide Bereiche. Empfehlung 6 verlangt von Ländern, gezielte finanzielle Sanktionen im Zusammenhang mit Terrorismus und Terrorismusfinanzierung umzusetzen. Empfehlung 7 sieht dasselbe für die Finanzierung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen vor. Beide verlangen ein Einfrieren ohne Verzögerung. Das FATF-Glossar definiert dies bei UN-Listungen als möglichst innerhalb weniger Stunden. Empfehlung 15 bezieht Kryptowerte in diese Pflichten ein: Virtuelle Vermögenswerte gelten als „Gelder oder sonstige Vermögenswerte“, und über INR.15 gelten die Anforderungen von Empfehlung 16 – einschließlich des Ergreifens von Einfriermaßnahmen und des Verbots von Transaktionen mit gelisteten Personen – für Übertragungen virtueller Vermögenswerte.

Sanktionen des UN-Sicherheitsrats: die globale Grundlage

Der UN-Sicherheitsrat verhängt Sanktionen gemäß Kapitel VII der UN-Charta. Artikel 41 gestattet ihm, Maßnahmen zu beschließen, die keine Anwendung bewaffneter Gewalt beinhalten, und Artikel 25 verpflichtet alle UN-Mitgliedstaaten, seine Beschlüsse anzunehmen und umzusetzen. Eine Sanktionsresolution des Sicherheitsrats ist daher in allen Mitgliedstaaten verbindlich. Sie bildet damit die einzige wirklich globale Ebene des Sanktionsrechts. Seit 1966 hat der Sicherheitsrat rund 30 Sanktionsregime geschaffen; die Zahl der jeweils geltenden Regime ändert sich, wenn Regime auslaufen oder neu beginnen.

Die meisten Regime haben einen Sanktionsausschuss, der sich aus den 15 Mitgliedern des Sicherheitsrats zusammensetzt und Namen hinzufügt oder streicht, Ausnahmen behandelt und Leitlinien veröffentlicht. Viele Ausschüsse werden von einer Expertengruppe oder einem Überwachungsteam unterstützt, das Umgehungsversuche untersucht. Die Regime lassen sich in drei grobe Gruppen einteilen:

• Terrorismusbekämpfung, etwa das aus Resolution 1267 (1999) hervorgegangene Regime für ISIL (Da'esh) und Al-Qaida sowie das Taliban-Regime gemäß Resolution 1988 (2011);
• Nichtverbreitung, etwa das Regime für die Demokratische Volksrepublik Korea (DVRK) gemäß Resolution 1718 (2006);
• konfliktbezogene Regime für bestimmte Länder oder Regionen.

Alle Personen, die von einem Ausschuss gelistet werden, erscheinen auf der Konsolidierten Liste des UN-Sicherheitsrats, die in maschinenlesbaren Formaten veröffentlicht wird. Jeder Eintrag hat eine dauerhafte Referenznummer, Namen und Aliasnamen sowie Identifikationsmerkmale wie Geburtsdatum, Staatsangehörigkeit und Passangaben. Resolution 1373 (2001) eröffnet einen zweiten Weg: Sie verpflichtet Länder, die Gelder von Personen einzufrieren, die terroristische Handlungen begehen oder zu begehen versuchen. In der Praxis bedeutet dies, dass diese Personen nach nationalen Verfahren gelistet werden. Nationale Terroristenlisten, die auf Grundlage dieses Mandats erstellt werden, gehören somit ebenfalls zur UN-Grundlage.

UN-Resolutionen sind in den meisten Rechtssystemen nicht unmittelbar vollziehbar. Jedes Land setzt sie durch eigenes Recht um, und FATF-Prüfer bewerten, wie schnell dies geschieht. Eine Verzögerung von Tagen zwischen einer UN-Listung und ihrer nationalen Wirksamkeit ist ein bekanntes Zeitfenster für Umgehungen. Daher prüft ein gut geführtes Unternehmen direkt anhand der UN-Liste und nicht nur anhand ihrer nationalen Umsetzung.

Autonome Regelwerke

Viele Länder und regionale Organisationen verhängen außerdem autonome Sanktionen: Maßnahmen, die auf Grundlage ihres eigenen Rechts und ohne Beschluss des Sicherheitsrats erlassen werden. Sie können dieselben Personen wie die UN betreffen, gegenüber demselben Land weitergehen oder Themen aufgreifen, mit denen sich der Sicherheitsrat nicht befasst hat, etwa böswillige Cyberaktivitäten, Menschenrechtsverletzungen oder Korruption.

Autonome Regelwerke unterscheiden sich darin, wen sie verpflichten (Staatsangehörige, Gebietsansässige, lokal gegründete Unternehmen sowie Transaktionen in ihrer Währung oder auf ihrem Gebiet), was sie verbieten und wie sie Eigentum definieren. Die Europäische Union und die Vereinigten Staaten formulieren beispielsweise ihre Eigentumstests und deren Reichweite unterschiedlich. Daher kann derselbe Kunde nach einem Regelwerk verboten und nach dem anderen zulässig sein.

Ein Kryptounternehmen muss deshalb dokumentiert festlegen, welche Regelwerke es anwendet. Üblicherweise werden dabei folgende Faktoren berücksichtigt:

1. die Regelwerke des UN-Sicherheitsrats, immer;
2. die Regelwerke jedes Landes, in dem das Unternehmen gegründet oder lizenziert beziehungsweise registriert ist oder Beschäftigte hat;
3. Regelwerke, die das Unternehmen über seine Banken, Zahlungspartner, Stablecoin-Emittenten und Investoren betreffen, die Compliance häufig zur vertraglichen Bedingung machen;
4. Regelwerke, die das Unternehmen aufgrund seines Kundenstamms oder seiner Risikobereitschaft per Richtlinie übernimmt.

Was Sanktionen bewirken

Einfrieren ist keine Einziehung. Eingefrorene Vermögenswerte gehören weiterhin der gelisteten Person; sie dürfen lediglich nicht bewegt werden. Die meisten Regelwerke sehen Genehmigungen oder Ausnahmen vor, etwa für grundlegende Lebenshaltungskosten, Anwaltskosten oder humanitäre Aktivitäten. Diese werden von der zuständigen Behörde erteilt. Ein Unternehmen gibt eingefrorene Vermögenswerte nur frei oder bewegt sie nur, wenn eine schriftliche Genehmigung vorliegt.

Wer erfasst ist: Listungen, Eigentum und Kontrolle

Listungen nennen Einzelpersonen und Organisationen (Unternehmen, Gruppen, Schiffe) und in manchen autonomen Regelwerken auch Adressen virtueller Vermögenswerte, die als Identifikationsmerkmale einer gelisteten Partei aufgeführt sind. Die Pflicht reicht über die Liste selbst hinaus. INR.6 beschreibt die einzufrierenden Vermögenswerte als solche, die sich vollständig oder teilweise, direkt oder indirekt im Eigentum gelisteter Personen befinden oder von ihnen kontrolliert werden; Vermögenswerte, die daraus abgeleitet oder dadurch erzeugt wurden; sowie Vermögenswerte von Personen, die im Namen oder auf Anweisung gelisteter Personen handeln.

Regeln zu Eigentum und Kontrolle bestimmen, wann ein nicht gelistetes Unternehmen so behandelt wird, als wäre es selbst gelistet. Die Regelwerke unterscheiden sich dabei. Eine verbreitete Variante ist eine aggregierte 50-%-Regel: Eine Organisation, die insgesamt zu mindestens 50 % einer oder mehreren gelisteten Personen gehört, ist selbst gesperrt. Andere Regelwerke prüfen, ob eine einzelne gelistete Person mehr als die Hälfte hält oder durch Stimmrechte, die Ernennung von Vorstandsmitgliedern oder Vereinbarungen Kontrolle ausübt.

Ein durchgerechnetes Beispiel. Unternehmen X ist nicht gelistet. Die gelistete Person A besitzt 30 % davon und die gelistete Person B besitzt 25 %. Unternehmen X besitzt 60 % von Unternehmen Y.

• Nach einer aggregierten 50-%-Regel ist X gesperrt (30 % + 25 % = 55 %) und ebenso Y, weil eine gesperrte Organisation 60 % davon besitzt.
• Nach einer Regel, die nur eine einzelne Beteiligung von über 50 % berücksichtigt, wird keines der Unternehmen automatisch erfasst. Das Unternehmen muss jedoch weiterhin prüfen, ob A oder B Kontrolle über X ausübt, etwa durch die Ernennung seiner Geschäftsführer.
• In jedem Fall sollte die Kundenakte die Eigentumskette, die Prozentsätze, die angewandte Regel und das Datum der Prüfung dokumentieren.

Deshalb fließen Daten zum wirtschaftlichen Eigentum (siehe die Lektion Juristische Personen und wirtschaftliches Eigentum) in die Sanktionsprüfung ein: Ein Kunde kann verboten sein, auch wenn sein Name auf keiner Liste steht.

Pflichten: einfrieren, blockieren, melden

Wird ein Treffer bestätigt, folgen die Pflichten des Unternehmens üblicherweise in dieser Reihenfolge:

1. Einfrieren der in seiner Verwahrung befindlichen Vermögenswerte und Stoppen ausstehender Transaktionen. Bei Kryptowerten bedeutet dies, das Konto zu sperren oder die Gelder nach einem dokumentierten Verfahren in eine getrennte, kontrollierte Wallet zu übertragen, damit nichts die gelistete Partei erreicht.
2. Blockieren oder Ablehnen neuer Übertragungen an die gelistete Partei oder von ihr, ohne Gelder an sie zurückzusenden.
3. Melden des Einfrierens an die zuständige Behörde innerhalb der Frist, die das jeweilige Regelwerk vorgibt, einschließlich Identifikationsmerkmalen, Beträgen und Transaktionsreferenzen. Ein Verdachtsbericht an die Financial Intelligence Unit kann ebenfalls erforderlich sein, wenn darüber hinausgehende Verdachtsgründe vorliegen.
4. Den Treffer, die Belege und jede ergriffene Maßnahme dokumentieren und die Akte mindestens während der üblichen Aufbewahrungsfrist aufbewahren.

Die Haftung ist häufig verschuldensunabhängig: In vielen Regelwerken kann ein Unternehmen für eine verbotene Transaktion bestraft werden, selbst wenn es davon nichts wusste. Bei der Bemessung der Strafe berücksichtigen die Behörden jedoch üblicherweise die Qualität der Kontrollen, die Kooperation und eine etwaige freiwillige Offenlegung. Praktisch bedeutet dies, dass Sanktionskontrollen vor Abschluss einer Transaktion greifen müssen und nicht erst danach.

Prüfungsschwerpunkt: Unterschiede zwischen Sanktionen und AML/CFT (kein Schwellenwert, Verbot statt Verdacht, häufig verschuldensunabhängige Haftung); FATF-Empfehlungen 6 und 7, Einfrieren „ohne Verzögerung“ und die Einbeziehung virtueller Vermögenswerte durch Empfehlung 15; warum UN-Sanktionen für alle Mitgliedstaaten verbindlich sind (Artikel 25 der UN-Charta); Sanktionsausschüsse, die Konsolidierte Liste und nationale Listungen gemäß Resolution 1373; autonome Regelwerke und wie ein Unternehmen entscheidet, welche davon gelten; die wichtigsten Maßnahmen (Einfrieren von Vermögenswerten, Verbot der Bereitstellung, sektorale und territoriale Maßnahmen); Eigentum und Kontrolle, einschließlich der Berechnung eines aggregierten 50-%-Tests; die Reihenfolge Einfrieren, Blockieren, Melden und Dokumentieren.