Comment fonctionnent les sanctions

Le filtrage des sanctions est le seul contrôle de conformité pour lequel une seule correspondance manquée peut constituer une violation en soi, quel que soit le montant et quelle que soit l’intention. Les contrôles de lutte contre le blanchiment d’argent demandent si une activité est suspecte ; les sanctions visent à déterminer si une personne, une entité ou un lieu interdit est impliqué, quel qu’il soit. Un responsable de la conformité qui comprend d’où viennent les sanctions, ce qu’elles interdisent et qui elles couvrent peut concevoir un filtrage proportionné, plutôt qu’aveugle ou paralysé.

Sanctions et LBC/FT

Les deux disciplines s’appuient sur les mêmes données relatives aux clients et aux transactions, mais elles fonctionnent différemment.

Le GAFI fait le lien entre les deux. La Recommandation 6 exige des pays qu’ils mettent en œuvre des sanctions financières ciblées liées au terrorisme et au financement du terrorisme, et la Recommandation 7 fait de même pour le financement de la prolifération des armes de destruction massive. Toutes deux exigent un gel sans délai, ce que le Glossaire du GAFI définit, pour les inscriptions des Nations Unies, comme devant idéalement intervenir en quelques heures. La Recommandation 15 inclut les cryptoactifs dans ces obligations : les actifs virtuels sont considérés comme des « fonds ou autres actifs » et, par l’intermédiaire de la R.15, les exigences de la Recommandation 16, notamment la prise de mesures de gel et l’interdiction des transactions avec les personnes désignées, s’appliquent aux transferts d’actifs virtuels.

Sanctions du Conseil de sécurité des Nations Unies : la référence mondiale

Le Conseil de sécurité des Nations Unies impose des sanctions en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. L’Article 41 l’autorise à décider de mesures n’impliquant pas le recours à la force armée, et l’Article 25 oblige chaque État membre des Nations Unies à accepter et à appliquer ses décisions. Une résolution du Conseil en matière de sanctions est donc contraignante dans tous les États membres, ce qui en fait le seul niveau véritablement mondial du droit des sanctions. Depuis 1966, le Conseil a créé une trentaine de régimes ; leur nombre en vigueur à un moment donné varie au gré de leur clôture ou de leur mise en place.

La plupart des régimes disposent d’un comité des sanctions, composé des 15 membres du Conseil, qui ajoute et retire des noms, traite les demandes d’exemption et publie des orientations. De nombreux comités sont assistés par un groupe d’experts ou une équipe de surveillance qui enquête sur les tentatives de contournement. Les régimes se répartissent en trois grandes catégories :

• la lutte contre le terrorisme, comme le régime visant l’EIIL (Daech) et Al-Qaida, issu de la résolution 1267 (1999), et le régime visant les Taliban au titre de la résolution 1988 (2011) ;
• la non-prolifération, comme le régime visant la République populaire démocratique de Corée (RPDC) au titre de la résolution 1718 (2006) ;
• les régimes liés aux conflits visant des pays ou des régions spécifiques.

Toute personne désignée par un comité figure sur la Liste récapitulative du Conseil de sécurité des Nations Unies, publiée dans des formats lisibles par machine. Chaque entrée comporte un numéro de référence permanent, des noms et des alias, ainsi que des éléments d’identification tels que la date de naissance, la nationalité et les informations de passeport. La résolution 1373 (2001) ajoute une deuxième voie : elle exige des pays qu’ils gèlent les fonds des personnes qui commettent ou tentent de commettre des actes terroristes, ce qui signifie en pratique qu’elles doivent être désignées selon les procédures nationales. Les listes nationales de terroristes établies en vertu de ce mandat font donc également partie de la référence des Nations Unies.

Dans la plupart des systèmes juridiques, les résolutions des Nations Unies ne sont pas directement applicables. Chaque pays leur donne effet par l’intermédiaire de son propre droit, et les évaluateurs du GAFI vérifient la rapidité de cette mise en œuvre. Le décalage de plusieurs jours entre une inscription par les Nations Unies et sa prise d’effet au niveau national constitue une période de contournement connue. Une entreprise bien organisée effectue donc un filtrage directement par rapport à la liste des Nations Unies, et pas seulement par rapport à sa transposition nationale.

Régimes autonomes

De nombreux pays et organisations régionales imposent également des sanctions autonomes : des mesures adoptées en vertu de leur propre droit, sans décision du Conseil de sécurité. Elles peuvent viser les mêmes personnes que les Nations Unies, aller plus loin contre un même pays ou traiter de questions sur lesquelles le Conseil n’est pas intervenu, telles que les activités malveillantes dans le cyberespace, les violations des droits de l’homme ou la corruption.

Les régimes autonomes diffèrent quant aux personnes auxquelles ils s’appliquent (ressortissants, résidents, sociétés constituées localement, transactions libellées dans leur monnaie ou transitant par leur territoire), aux activités qu’ils interdisent et à leur définition de la propriété. L’Union européenne et les États-Unis, par exemple, formulent différemment leurs critères de propriété et leur portée ; un même client peut donc être interdit dans l’un et autorisé dans l’autre.

Une entreprise de cryptoactifs doit donc prendre une décision documentée quant aux régimes qu’elle applique. Les facteurs généralement pris en compte sont les suivants :

1. les régimes du Conseil de sécurité des Nations Unies, toujours ;
2. les régimes de chaque pays où l’entreprise est constituée, agréée ou enregistrée, ou dispose de personnel ;
3. les régimes qui s’appliquent à l’entreprise par l’intermédiaire de ses banques, partenaires de paiement, émetteurs de stablecoins et investisseurs, lesquels imposent souvent le respect des règles à titre de condition contractuelle ;
4. les régimes que l’entreprise adopte dans le cadre de sa politique, en raison de sa clientèle ou de son appétence au risque.

Effets des mesures de sanctions

Le gel n’est pas une confiscation. Les actifs gelés appartiennent toujours à la personne désignée ; ils ne doivent simplement pas être déplacés. La plupart des régimes autorisent des licences ou des exemptions, par exemple pour les dépenses courantes, les frais juridiques ou les activités humanitaires, accordées par l’autorité compétente. Une entreprise ne libère ni ne déplace des actifs gelés qu’après avoir obtenu une autorisation écrite.

Personnes concernées : désignations, propriété et contrôle

Les désignations nomment des personnes physiques et des entités (sociétés, groupes, navires) et, dans certains régimes autonomes, des adresses d’actifs virtuels inscrites à titre d’identifiants d’une partie désignée. L’obligation va au-delà de la liste elle-même. La R.6 décrit les actifs à geler comme ceux qui appartiennent à des personnes désignées ou sont contrôlés par elles, entièrement ou conjointement, directement ou indirectement ; les actifs qui en sont dérivés ou générés ; et les actifs de personnes agissant pour leur compte ou selon leurs instructions.

Les règles de propriété et de contrôle déterminent quand une société non désignée est traitée comme si elle était désignée, et ces règles varient selon les régimes. Une règle courante est celle du seuil global de 50 % : une entité détenue à hauteur d’au moins 50 % au total par une ou plusieurs personnes désignées est elle-même bloquée. D’autres régimes vérifient si une seule personne désignée détient plus de la moitié, ou exerce un contrôle au moyen de droits de vote, de nominations au conseil d’administration ou d’accords.

Exemple détaillé. La société X n’est pas inscrite. La personne désignée A en détient 30 % et la personne désignée B en détient 25 %. La société X détient 60 % de la société Y.

• Selon une règle de seuil global de 50 %, X est bloquée (30 % + 25 % = 55 %), de même que Y, car une entité bloquée en détient 60 %.
• Selon une règle qui ne prend en compte qu’une participation individuelle supérieure à 50 %, aucune des deux n’est automatiquement concernée, mais l’entreprise doit tout de même évaluer si A ou B contrôle X, par exemple en nommant ses administrateurs.
• Dans les deux cas, le dossier d’intégration du client doit présenter la chaîne de propriété, les pourcentages, la règle appliquée et la date du contrôle.

C’est pourquoi les données sur les bénéficiaires effectifs (voir la leçon Personnes morales et bénéficiaires effectifs) alimentent le filtrage des sanctions : un client dont le nom ne figure sur aucune liste peut tout de même faire l’objet d’une interdiction.

Obligations : geler, bloquer, signaler

Lorsqu’une correspondance est confirmée, les obligations de l’entreprise suivent généralement l’ordre suivant :

1. Geler les actifs qu’elle détient et arrêter les transactions en attente. Pour les cryptoactifs, cela signifie verrouiller le compte ou transférer les fonds vers un portefeuille séparé et contrôlé, conformément à une procédure documentée, afin que rien ne parvienne à la partie désignée.
2. Bloquer ou rejeter les nouveaux transferts vers ou depuis la partie désignée, sans lui renvoyer les fonds.
3. Signaler le gel à l’autorité compétente dans le délai fixé par le régime applicable, en indiquant les éléments d’identification, les montants et les références des transactions. Une déclaration d’opération suspecte à la cellule de renseignement financier peut également être nécessaire s’il existe d’autres motifs de soupçon.
4. Consigner la correspondance, les éléments de preuve et chacune des mesures prises, et conserver le dossier pendant au moins la durée de conservation réglementaire habituelle.

La responsabilité est souvent stricte : dans de nombreux régimes, une entreprise peut être sanctionnée pour une transaction interdite même si elle n’en avait pas connaissance. Toutefois, les autorités prennent généralement en compte la qualité de ses contrôles, sa coopération et toute divulgation volontaire au moment de déterminer la sanction. En pratique, les contrôles des sanctions doivent donc intervenir avant la finalisation d’une transaction, et non après.

Points clés pour l’examen : différences entre les sanctions et la LBC/FT (aucun seuil, interdiction plutôt que soupçon, responsabilité souvent stricte) ; R.6 et R.7 du GAFI, gel « sans délai » et intégration des actifs virtuels par la R.15 ; raisons pour lesquelles les sanctions des Nations Unies lient tous les États membres (Article 25 de la Charte des Nations Unies) ; comités des sanctions, Liste récapitulative et désignations nationales au titre de la résolution 1373 ; régimes autonomes et manière dont une entreprise décide lesquels s’appliquent ; principales mesures (gel des avoirs, interdiction de mise à disposition, mesures sectorielles et territoriales) ; propriété et contrôle, notamment le calcul d’un seuil global de 50 % ; séquence consistant à geler, bloquer, signaler et consigner.